《周·知》| 棉花背后的大风暴：欧盟将出台“供应链法”

风暴前夕，必有征兆。近期发酵的棉花风波回溯至H&M去年10月声明，但更让人担忧的节点或许还在路上：经数年酝酿，欧委会计划第二季度发布“可持续公司治理”新立法倡议，或强制要求欧盟本土和第三国企业对供应链做尽职调查（due diligence），审视其一级甚至非直接供应商人权和环境等方面情况，其风险不可低估。

欧盟要推动的“可持续公司治理”是“战略自主”工具中的一支，可被视为法国“企业责任警戒法”(corporate duty vigilance law)和德国 “供应链法”草案等的翻版，对环境、社会及公司治理(ESG)提出更强硬约束。

关于“尽职调查”，“富国俱乐部”经合组织也将其称作“尽责管理”。2018年发布的《经合组织负责任商业行为尽责管理指南》提到，该概念“涉及一系列相互关联的过程，用于识别、防范与减轻不利影响，跟踪实施情况与结果，并沟通企业如何通过自身运营、供应链与其他业务关系消除不利影响。”

欧洲国家在该领域司法实践已有一定年头：

2017年3月，法国通过“企业责任警戒法”（loi sur le devoir de vigilance）[i]，对大型企业在人权和环境方面义务提出进一步要求。据该法规，如果公司在法国的员工数达5000人或在世界范围达10000人，就需识别自身及其子公司和供应商在商业活动中存在的人权与环境方面风险，这也是法国第一部对企业施加有关人权的尽职调查义务的法律。[ii]

在该法下，2018年，法国城市和非政府组织提出法国巨头道达尔（Total）在限制碳排放和防止气候变化方面做得不够，2020年1月提起诉讼[iii]；2019年10月，法国“地球之友”等6个非政府组织提起诉讼，称道达尔在乌干达和坦桑尼亚的油田项目破坏当地环境，还侵犯人权。两个案件都在审理中。

图自搜狐网

德国方面，据路透社，今年3月，德国各部委通过《供应链法》修订草案。法案规定德国企业自2023年起对其外国供应商的侵犯人权和污染环境行为采取行动。法案将分两个阶段实施，第一阶段自2023年起，针对拥有3000名员工以上规模企业，涉及600多家德国企业；第二批自2024年起，针对拥有1000名员工以上规模企业，涉及近2900家德国企业。

据当前德国草案内容，将视违法严重程度分别处以10万、50万和80万欧元不等罚款，对于年销售额超4亿欧元的大型企业，特定情况下罚款额可能高达其全年销售额的2%。[iv] 该法案预计今年9月本届德国政府任期内通过。

荷兰方面[v]，政府支持推广OECD经合组织《跨国企业准则》和《联合国商业和人权指导原则》，目标是于2023年前实现90%大型荷兰企业依据OECD准则开展供应链尽职调查并作信息披露。另外，荷兰还有针对违反特定人权或经济部门情况立法，2019年通过关于童工的尽职调查法（Wet Zorgplicht Kinderarbeid），规定所有向荷兰消费者提供商品和服务的企业必须识别其供应链中雇佣童工的风险并采取行动减轻该风险，该法预计2022年生效。

       此外，意大利、芬兰、卢森堡等国家也已经引入或正在实施各种形式的尽职调查法律，涉及不同问题。据 Business & Human Rights in Law网站，全球范围内共有12个国家，包括英美澳，以及欧盟和国际机构引入或实施人权在商业领域相关立法。

截图自 Business & Human Rights in Law网站

纵观欧洲国家在尽职调查上的司法实践，经历了从自愿性“软立法”到强制性“硬立法”的转变，而这一趋势，也蔓延到欧盟对尽职调查有关立法中，包括即将出台的“可持续公司治理”。

    欧盟已在木材和冲突矿产等特定方向出台尽职调查相关规定。在木材法规方面，据ClientEarth发布的《欧盟木材法规(EUTR)新闻》，2019年4月，有国际非政府组织鼓噪要求中国所有木材进口商都应被强制实施尽职调查。

2021年1月1日，《欧盟冲突矿产法规》(the EU Conflict Minerals Regulation)正式生效，强制要求欧盟企业不得采购或使用来自受冲突影响或高风险地区的钨、锡、钽、金四种金属原料及其制成品。

欧盟还发布了“非财务披露指令EU Non-financial Reporting Directive”（NFRD）[vi]，要求指令涉及的大型公共实体从2018年起披露环境保护、社会责任、员工待遇、尊重人权、反腐败、董事多元化、对供应链尽职调查等。

    2020年9月，欧委会主席冯德莱恩在其“盟情咨文”首秀中提到要提出“可持续公司治理”新立法倡议。去年10月，欧委会发布工作规划，提出将在2021年第二季度提出该立法。可明确的是，欧盟将提出的是一个“指令性”法律，即对成员国提出带有法律效力的目标，由成员国制定如何实现的法律路径。

    欧盟认为，要求企业以自愿形式遵守可持续治理是“不充分”的。欧方2020年7月发布的一份影响评估报告说，很多公司，尤其上市公司，囿于“短期主义”思维，更关心短时间内自身和持股者利益，而忽略企业长期发展及可持续性。

    报告说，法国、荷兰和意大利已有可持续公司治理方面立法，而德国、芬兰、瑞典、奥地利、丹麦、卢森堡等国则正在考虑。但成员国层面努力仍不够，尤其是面对跨国和全球企业情况下，需要一个泛欧盟的法律框架。

    按欧盟常规立法程序，一般先由欧委会提出立法倡议，然后由欧洲议会和欧盟理事会审议，决定是否通过。但今年3月10日，欧洲议会以504票赞成、79票反对、112票弃权通过关于企业尽职调查和问责的立法倡议报告，要求欧盟“紧急”通过强制性法律确保企业在人权、环境等问题审查其供应链并追责。

这是欧洲议会在欧委会提出新立法倡议前亮明其立场。相比法国和德国等版“供应链法”针对一定规模大型企业，欧洲议会要求更“激进”和“咄咄逼人”，要求新法不仅覆盖大型跨国企业，还有在证券交易所上市的小公司和在高风险部门经营的小公司。此外，所有寻求进入欧洲单一市场的公司将被要求证明它们尊重人权和环境尽职调查义务。[vii]

欧洲议会还要求对有“严重违反人权如强制劳动或童工”地区有联系的产品施行进口“禁令”，要求欧委会彻底审查在新疆的出口到欧盟的企业是否有侵犯人权的情况。

律师和专家认为欧盟相关影响评估报告、欧洲议会倡议报告和各方反馈将对欧委会立法倡议产生综合影响，法律出台最终是各方博弈结果，但有几点目前较明确，一是强制性的尽职调查要求；二是覆盖欧盟外企业。

欧盟版“供应链法”受到强烈关注，诉求也非常多元。欧委会司法委员Didier Reynders在3月份欧洲议会辩论上提到，截至2月，欧方公共咨询中收到47万份反馈。

据部分公开的反馈，丹麦政府提出要考虑“相称性”和企业规模问题；荷兰外交部提出要考虑提案对欧盟和第三国利益攸关方的预期影响，以及和OECD、联合国尽职调查相关规定的一致性等；

法律专家Susan Emmenegger批评说，欧委会影响评估先入为主，不是冷静、公正和全面的分析，在方法论上存在严重缺陷；而日本欧洲商业理事会认为，对生产基地和市场遍布世界各地的公司，如果没有统一框架，将面临各区域和国家不同要求，供应链上所有公司难以执行规则，且不切实际；

芬兰商会、欧洲贸易联盟协会和非政府组织等都发表了各自看法。

H&M公司去年10月8日也提交了长达3页的反馈意见，[viii] 里面说，“我们赞同欧委会愿景，在欧洲层面建立一个强制性尽职调查框架。”

原创 欧盟中国商会 CCCEU

 

 

注释资料:

[i] LOI n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre (1) https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000034290626?r=pxaQtxEaiV

[ii] 研究｜ESG政策法规研究-法国篇 https://www.casvi.org/h-nd-1098.html

[iii] French campaign groups ask court to order Total to act on global warming https://www.reuters.com/article/us-climate-change-france-total-idUSKBN1ZR1C3

[iv] German Supply Chain Act envisages fines of up to 2% of turnover https://www.reuters.com/article/germany-companies-supply-chains-idUSL5N2KZ45N

[v] 企业尽职调查升级为强制性义务｜荷兰负责任商业行为的政策及实践 https://www.sohu.com/a/437835998_370262

[vi] Towards a mandatory EU system of due diligence for supply chains. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/659299/EPRS_BRI(2020)659299_EN.pdf

[vii] Growing convergence towards a hard law duty of care in the EU https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=bd84dc15-561b-4470-8d31-44b185c122ee

[viii] H&M Group’s position on mandatory due diligence October 2020 https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12548-Sustainable-corporate-governance/F594626